Reading time: 7 min
Cła z Sekcji 122 wygasają 24 lipca. Kongres ich nie przedłuży. Dochodzenia z Sekcji 301, które miały je zastąpić, nawet się nie rozpoczęły. A wojna na Bliskim Wschodzie pochłania uwagę administracji, która właśnie straciła swoją najpotężniejszą broń handlową.
20 lutego Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych orzekł stosunkiem głosów 6:3, że ustawa IEEPA (International Emergency Economic Powers Act) nie upoważnia prezydenta do nakładania ceł. Decyzja, ogłoszona przez prezesa Sądu Johna Robertsa w sprawie Learning Resources Inc. v. Trump, obaliła podstawę prawną mniej więcej trzech czwartych nowych ceł wprowadzonych od początku 2025 roku. Tax Foundation szacuje, że na podstawie IEEPA pobrano ponad 160 mld USD — środki, które rząd może być teraz zmuszony zwrócić. Do końca lutego ponad 2000 firm złożyło pozwy w Sądzie Handlu Międzynarodowego, domagając się zwrotów, jak donosił Bloomberg.
To część znana. Czego natomiast nie przeanalizowano wystarczająco, to konsekwencje. Plan awaryjny administracji — zryczałtowane 15-procentowe cło globalne na podstawie Sekcji 122 Ustawy Handlowej z 1974 r. — jest z założenia rozwiązaniem tymczasowym. Wygasa po 150 dniach, 24 lipca, chyba że Kongres zagłosuje za przedłużeniem. A Kongres, przy obecnym układzie sił, tego nie zrobi.
Przepis, z którego nikt nigdy nie skorzystał
Sekcja 122 powstała w następstwie szoku nixonowskiego. Daje prezydentowi uprawnienie do nałożenia tymczasowej dopłaty importowej do 15%, jeśli Stany Zjednoczone stoją w obliczu — jak definiuje to przepis — „fundamentalnych problemów z międzynarodowym bilansem płatniczym”. Nigdy wcześniej jej nie wykorzystano — ani podczas Porozumienia z hotelu Plaza, ani w czasie azjatyckiego kryzysu finansowego, ani po 2008 roku. Trump stał się pierwszym prezydentem, który po nią sięgnął, podpisując 20 lutego proklamację wprowadzającą 10-procentową dopłatę od 24 lutego, a następnego dnia podnosząc ją do ustawowego maksimum 15%, jak potwierdziły Bloomberg i Biały Dom.
Podstawa prawna jest — dyplomatycznie rzecz ujmując — kwestionowana. Peterson Institute zwrócił uwagę, że Sekcja 122 miała służyć rozwiązywaniu deficytów bilansu płatniczego — pojęcia, które prawnicy samej administracji w sprawie IEEPA określili jako „koncepcyjnie odrębne” od deficytów handlowych, które Trump przedstawił jako stan zagrożenia. Wystarczy spojrzeć na liczby. Deficyt handlowy USA w 2025 roku wyniósł 901,5 mld USD według danych Departamentu Handlu opublikowanych 19 lutego. Tyle że kraj nie przeżywa żadnego kryzysu bilansu płatniczego w konwencjonalnym rozumieniu: kapitał zagraniczny nadal napływa masowo do aktywów denominowanych w dolarze. Dolar stracił około 9% w ujęciu efektywnym od momentu objęcia urzędu przez Trumpa, ale to nic nadzwyczajnego w erze płynnych kursów walutowych — i nie przypomina nawet w przybliżeniu tego rodzaju groźby załamania, jaką przewiduje ustawa.
Spodziewane są kolejne zaskarżenia. Mogą się jednak okazać zbędne — zegar 150 dni prawdopodobnie wybije wcześniej, nim sądy zdążą się wypowiedzieć.
Kongres nie przedłuży ceł. Głosów po prostu nie ma.
Obie izby Kongresu przyjęły rezolucje potępiające cła IEEPA jeszcze przed orzeczeniem Sądu Najwyższego. Sondaż ABC News/Washington Post/Ipsos opublikowany pod koniec lutego wykazał, że 64% Amerykanów nie aprobuje sposobu, w jaki Trump prowadzi politykę celną. Wybory śródkadencyjne są w listopadzie. Proszenie kongresmenów i senatorów, by głosowali jawnie za przedłużeniem reżimu celnego, który Sąd Najwyższy właśnie uznał za nielegalny na gruncie innego przepisu — pięć miesięcy przed pójściem wyborców do urn — to nie jest propozycja, na którą wielu polityków chętnie przystanie.
Brookings Institution wyraźnie to podkreślił: wymóg 150 dni zmusza wybranych przedstawicieli do wzięcia odpowiedzialności za politykę podatkową w sposób, jakiego mechanizm IEEPA nigdy nie wymagał. Z perspektywy konstytucyjnej tak właśnie powinno działać. Artykuł I, Sekcja 8 Konstytucji przyznaje Kongresowi — nie władzy wykonawczej — prawo nakładania i pobierania ceł. Większość pod przewodnictwem Robertsa mocno oparła się na tej zasadzie, a trzech sędziów powołało się dodatkowo na doktrynę major questions.
Sekretarz Skarbu Scott Bessent powiedział dziennikarzom, że nowe cła zaowocują „praktycznie niezmienionymi wpływami celnymi w 2026 roku”. To twierdzenie opiera się na założeniu: że Kongres będzie współpracował albo że alternatywne instrumenty prawne zostaną uruchomione na czas. Żadne z tych założeń nie jest pewne.
Sekcja 301 jako plan B. Ale trwa miesiącami.
Średnioterminowa strategia administracji jest dość czytelna. Ambasador USTR Jamieson Greer ogłosił 20 lutego, że urząd zainicjuje „kilka” nowych dochodzeń na podstawie Sekcji 301 Ustawy Handlowej z 1974 r., obejmujących większość głównych partnerów handlowych w sektorach takich jak nadwyżki mocy przemysłowych, ceny farmaceutyków, podatki od usług cyfrowych oraz handel owocami morza. Dwa dochodzenia — dotyczące brazylijskich praktyk handlowych i realizacji przez Chiny zobowiązań z Fazy Pierwszej — już trwają, jak wynika z dokumentów USTR.
Problem polega na czasie. Sekcja 301 wymaga formalnego procesu: petycji, konsultacji z rządem danego kraju, przesłuchań publicznych, decyzji Komitetu Sekcji 301, a potem — jeśli działanie jest uzasadnione — zarządzenia celnego. Podczas pierwszej kadencji Trumpa dochodzenie z Sekcji 301 dotyczące chińskich praktyk technologicznych zajęło mniej więcej rok od wszczęcia do wdrożenia ceł. Nawet przy „przyspieszonym harmonogramie”, jak to określił Greer, zakończenie dochodzeń wobec kilkunastu krajów przed 24 lipca byłoby bezprecedensowe.
Sekcja 232 Ustawy o Rozszerzeniu Handlu, pozwalająca na cła z powodów bezpieczeństwa narodowego, pozostaje nienaruszona. Istniejące cła na stal i aluminium, rozszerzone w ciągu ostatniego roku na miedź, samochody, części samochodowe, drewno, półprzewodniki i ciężarówki, nie zostały objęte orzeczeniem. Sekcja 232 wymaga jednak dochodzeń Departamentu Handlu i dotyczy konkretnych produktów, nie stawek ogólnych. Nie jest w stanie odtworzyć bazy przychodowej reżimu IEEPA.
Umowy handlowe się rozpadają
Trudno o gorszy moment. Cła IEEPA pełniły podwójną funkcję: generowały wpływy i stanowiły dźwignię negocjacyjną w rozmowach bilateralnych. Porozumienia podpisane w ciągu ostatniego roku — z UE, Japonią, Wielką Brytanią, Indiami, Chinami i innymi — negocjowano pod groźbą stawek celnych, które straciły podstawę prawną. Kilku partnerów już to zauważyło.
Parlament Europejski po raz drugi przełożył głosowanie ratyfikacyjne nad porozumieniem ramowym UE-USA, a przewodniczący komisji handlu Bernd Lange powiedział CNBC, że blok jest gotowy do retorsji, jeśli zajdzie taka potrzeba. Japoński minister handlu Ryosei Akazawa naciskał na Waszyngton, by zapewnił, że Tokio — które zobowiązało się do inwestycji wartych 550 mld USD w ramach swojego porozumienia — nie zostanie objęte taką samą 15-procentową stawką z Sekcji 122 jak kraje, które nie zgodziły się na nic. Indie wstrzymały tymczasowe porozumienie handlowe na kilka dni przed zaplanowaną wizytą w Waszyngtonie. Jak zauważyła Alicia García-Herrero, główna ekonomistka Natixis na region Azji i Pacyfiku, partnerzy, którzy zawarli umowy, w praktyce płacą za takie samo traktowanie jak wszyscy inni.
Administracja upiera się, że umowy wytrzymają. Greer powiedział Fox Business, że USA zamierzają utrzymać cła na Chiny na poziomie 35–50% za pomocą alternatywnych metod. Mechanizm, który miałby to umożliwić — zwłaszcza po wygaśnięciu Sekcji 122 — pozostaje jednak niejasny. Nawet kilkutygodniowa luka między wygaśnięciem Sekcji 122 a zakończeniem postępowań z Sekcji 301 stworzyłaby okno, w którym USA dysponowałyby ograniczonymi jednostronnymi uprawnieniami celnymi poza istniejącymi instrumentami Sekcji 232 i Sekcji 301 już obowiązującymi.
Wojna z Iranem komplikuje wszystko
To wszystko rozgrywa się na tle konfliktu zbrojnego, który pochłania uwagę administracji i komplikuje jej narrację gospodarczą. Ceny ropy przekroczyły 83 USD za baryłkę. Goldman Sachs prognozuje, że CPI w USA może osiągnąć 2,7% do maja w scenariuszu bazowym lub 3% przy przedłużającym się szoku naftowym, jak podało CNBC. Yale Budget Lab szacuje, że obecny reżim celny będzie kosztować przeciętne gospodarstwo domowe około 600 USD, jeśli Sekcja 122 wygaśnie zgodnie z harmonogramem, lub około 1000 USD, gdyby ją w jakiś sposób utrwalono.
Ironia jest gęsta. Administracja powołała się na Sekcję 122 na podstawie stanu zagrożenia bilansu płatniczego. Tymczasem największe krótkoterminowe zagrożenie dla amerykańskich rachunków zewnętrznych to nie chiński import ani europejskie subsydia — to szok energetyczny z Zatoki Perskiej, który powiększy deficyt handlowy, zamiast go zmniejszyć, bo koszty importu ropy gwałtownie rosną. Dane Departamentu Handlu opublikowane przed wybuchem konfliktu pokazywały, że sam deficyt towarowy osiągnął rekordowe 1,24 bln USD w 2025 roku, wzrastając o 2% wobec 2024, mimo pełnego roku agresywnej polityki celnej.
Obraz konstytucyjny jest przynajmniej jaśniejszy niż od dekad. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że prawo nakładania ceł należy do Kongresu. Sześciu sędziów — trzech konserwatywnych, trzech liberalnych — zgodziło się w tej kwestii. Co pozostaje głęboko niejasne, to czy waszyngtoński system polityczny, pochłonięty wojną za granicą i kampanią śródkadencyjną w kraju, jest w stanie korzystać z tego uprawnienia w sposób spójny. Zegar 150 dni ruszył 24 lutego. Geopolityka go nie zatrzyma. A kiedy wybije zero, Stany Zjednoczone staną przed czymś, z czym nie mierzyły się od czasów sprzed ery Trumpa: polityką handlową, która wymaga legislacji.
